一、 当前我国电信监管体系中存在的主要问题

　　（一） 电信监管的法律环境不尽完善。政府监管制度主要构建于行政法体系内，但是

　　我国目前的行政法律体系，在行政程序、抽象行政行为的行政诉讼、行政违法行为的法律责任以及行政法与刑法、民法补救措施的接轨等方面，皆缺乏完整的建设。这就使得监管政策的制定缺乏足够透明的谈判过程，管制者的行政行为（尤其是规章制定行为）无法得到有效的规制，同时，无论是行政机构还是行政相对人的行政违法行为，都因法律责任过轻，违法成本过低而得不到有力制裁。同时，《电信法》等迟迟不能出台，致使监管部门在行使具体的行政执法职能时依据不足，监管效率受到严重影响。

　　（二）政监不分导致电信监管机构权利配置失衡。政监分离以及营造一个透明和可预见的监管环境是促进有效竞争的重要前提，因为电信业的发展和技术的迅速变化需要大量的投资，只有当运营商确信有一个清楚的规则体系来保证开放和竞争的市场时，他们才会进行长期投资。否则，投资者就会处于风险之中，从而失去投资动力。政监分离所要求的独立监管机构是独立于企业又相对独立于政府的监管机构，它的好处在于提高监管的公平性和权威性，保障监管所需经济条件和人才条件，这对电信业发展和拉动整个经济发展都很重要。但目前电信业仍处在信息产业部的监管下，虽然在国资委成立之后，国有资产的所有权和管理权已经相互分离，在某种意义上，信息产业部已经成为独立的监管机构，但是作为政府的行业主管部门，信息产业部仍然担负着促进行业发展的政策目标，当监管职责与政府的行业发展规划相矛盾时，就无法保障监管的有效性。这突出表现在目前信息产业部还隶属于国务院，其经费来自于国家财政预算，人事安排等也随政府机构的变动而相应调整，这样，信息产业部作为监管机构的相对独立与中立性就很难得到有效保证。还比如在调整资费政策时，信息产业部还必须充分"讲政治"，还必须结合避免给海外上市的几家运营商市值造成影响等因素来做决策。事实上，我们很难要求一个行业主管部门对于效率和公平两个政策目标给予同等程度的重视。同样，本应分开的行业发展政策制定权和行业监管政策制定权模糊不清必然会影响监管效率的提高。

　　（三）"政资不分"现象仍然存在。虽然已经成立了管资产、管人和管事相结合的国资委，但在当前国家种种体制不断变革完善的过程中，电信监管部门在制订相关的重要政策措施时，还是要适当考虑政策措施有助于国有资产的保值增值。因为虽然电信行业实现了政企分开，但如前所述，信息产业部仍在国务院行政体系之中，而国有电信企业的资产所有者或股东为政府部门，也即在政监未分开的情况下，国务院下属机构同为国有资产的出资人和监管者，就很难确保其在制定政策时会在国有与非国有电信运营商之间、或者在国有电信运营商之间保持足够的中立。再以资费政策为例，目前几大国有运营商都有不少违反国家电信资费政策和网间互联政策的事件，但受到信息产业部或各级通信管理局惩处的比重并不高，这个中原因，和监管部门、国资部门与电信运营商"本是同根生"的现状紧密相关。何况，电信行业的许多重大决策，包括资费政策乃至一些企业内部的重大决策，都与信息产业部、国家发改委等部门所拥有的业务许可权、号码等资源分配权、定价审批权等相关。这种情形就有可能使得政府行为企业化、市场化，从而导致政府公共管理职能的弱化。

　　（四）以机构改革代替机制改革。我国电信改革的目标是要建立起适应社会主义市场要求的电信监管体系，其核心是要建立起专业化的电信监管机构和市场化的电信监管对象--电信运营商，但是，在实践中，我国却存在以机构改革代替机制改革的现象。首先，从电信监管机构而言，尽管已经组建起独立的机构，实现了独立办公，但是其内部运作与原邮电系统的行业管理没有根本的差异。这突出表现在新的监管部门内部，大量人员仍是原有从事一般行政管理的人员，缺少通信监管工作所必需的法律、经济和技术等专业人才；而且人员组建机制也具有很强的"裙带关系"特征，并缺少合理的人事用工考核奖惩报酬机制，在工作方式上，监管机构也仍在相当程度上沿用了传统的由电信运营商报送表格的形式来进行管理，此外，我国电信监管机构内部仍沿用了传统的科层式"官本位"管理体制。其次，对监管对象--电信运营商而言，尽管内部组建了"新三会"（股东会、董事会与监事会），引入了新的商业化称谓（如由"处长"改称"经理"），但是其内部的激励约束和监督机制依然与转制前没有质的差别，国有企业长期存在的机制性弊端并没有得到有效的治理，由此导致电信监管中政企结为一体、以维持共同既得利益的现象出现。由于机制改革不到位，市场治理、企业科层组织治理、行业协会治理等外部治理机制就完全失效，消费者的利益也因处于与国家利益的博弈之中而很难得到完全的保护。

　　（五）监管机构能力不强，效率不高。一方面，电信监管机构编制紧张，在地市以下基层电信市场缺少监管力量，导致电信监管能力有限；另一方面，现有电信监管机构的人员大部分来自企业，缺乏对政府公共事务管理、电信市场监管的专业知识和执法理念，因此在理解和实施法律制度方面出现了较大的差异，出现了全国市场针对同一问题采用不同处理方式的现象。现代监管的一个重要特征，是发挥市场机制在政府管制过程中的作用，即普遍建立激励性的政府监管，如稀缺资源的公开拍卖、特许经营权的竞标、价格上限管制、区域性竞争、普遍服务基金等。而我国目前的政府监管，还基本上运用严格的行政审批，在不甚透明的程序里制定相应的管制政策。

　　笔者认为，造成上述问题的原因是多方面的。一是治理理念过于重视政府监管机构的作用，忽视其它监管机制的制约作用；二是受到我国电信行业所处的体制和制度环境的制约；三是技术操作上的原因。现有人员受既有知识、技能和经验的限制，很难迅速适应新的岗位和职责要求。如缺乏行政管理经验，管制政策存在不适应市场结构的变化趋势的现象。总的来看，体制不合理是最根本的原因，因此，要提高我国电信监管效率，就必须充分借鉴国际经验，同时着力深化自身改革，努力重构我国现代电信监管体系。

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